试论以法院体制改革推进审判权有效运行

黑龙江省绥化市青冈县人民法院  李景军
2010年5月10日
作者简介：
李景军，男，1960年8月出生，汉族，大学文化，现任黑龙江省青冈县人民法院兴华人民法庭庭长，一级法官。电话：0455-3160012。

论文独创性声明

本人郑重声明：所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，特此声明。

作者签名：李景军        日期： 2010年5月10日

编号：

试论以法院体制改革推进审判权有效运行

论文提要：
审判权通常指法院依法审理和裁决刑事、民事案件和其他案件的权力，是国家权力的重要组成部分。我国现行宪法第123条和第126条规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”；“人民法院依照法律独立行使审判权”。在司法体制改革逐步推进的过程中，法院体制改革作为其中一部分，也在不断的发展。法院体制主要包括法院设立体制、管理方式、运行机制及法官的选拔与任用等方面，它在审判主体对法律适用活动中起着支撑和保障作用，是操作和限制法律适用的载体，影响和制约法院和法官行使着审判权。本文在系统详细地解剖了我国现行法院体制存在的审判权地方化、审判权行使行政化、法官职业大众化问题后，提出法院在坚持实现全社会的公平与正义为价值取向，坚持党的领导、宪法基本原则、人民代表大会制度、吸收西方先进司法理念、审判独立等原则的基础上进行体制改革，确立人、财、物与地方脱离的法院管理体制、审判主体具有独立审判权的司法化的审判权运行机制。
全文共7255字。
以下正文：
20世纪80年代中期以来，随着经济体制改革和政治体制改革如火如荼地开展，法院也积极地进行审判方式改革，以回应经济和政治改革的要求，但审判方式改革主要关心的审判程序和审判行为方式这种主体和对象层面，而忽视了审判程序和审判行为操作、事实认定的主体层面，民事、刑事审判方式改革的实践表明，脱离审判主体，单纯关注审判方式改革的实体层面，难以使审判方式改革取得更好的效果[1]。法院和法官是审判的主体，任何审判活动的进行都离不开法院和法官，而影响和制约法院和法官行使审判权的法院体制，则在审判主体对法律适用活动中起着支撑和保障作用，法院体制主要包括法院设立体制、管理方式、运行机制及法官的选拔与任用等方面，法律通过法院体制的运转而具体运用到每个诉讼案件中，可以说法院体制的合理程度直接决定着审判活动价值实现程度，由于经济政治体制的变革，现行法院体制已经不再完全适应法治社会对其要求。近年来，专家学者对法院体制改革进行了深入探讨，可谓“仁者见仁，智者见智”，但对其进行全面系统探讨的不多，因此，本文在借鉴专家学者论述的基础上，拟以实现全社会的公平与正义的价值理念为视角，考察探讨法院体制改革的问题，希对我国法院体制改革的深入，推进审判权有效进行尽绵薄之力。
一、现行法院体制及存在的主要问题
我国的法院体制是脱胎于前苏联模式的，是在实行高度集权的计划经济特定历史背景下建立和发展起来的，其不适应变化了的形势的问题及本身的痼疾越来越明显地表现出来[2]。
（一）审判权力地方化。即法院因受地方党委政府的影响和制约，在诉讼中屈从于地方保护主义，审判权各行其是。
首先，由于法院设置的地方化，形式上形成审判权地方化。地方法院的设置与审级与地方行政区域重合，县以上各级地方行政区域都相应地设立了法院，法院的名称为某某省高级人民法院、某某市中级人民法院、某某县人民法院，从法院的名字就给人以地方化的感觉。地方党委政府也就自觉不自觉地将法院作为了地方管辖的一个部门。
第二，法院人事体制的地方决定权形成审判权地方化。法院人员的升迁，地方党委政府有很大的决定权[3]。具体来说，法院院长由人大选举和任命，副院长、庭长、副庭长、审判员经院长提名由人大常委会任命[4]，助理审判员被任命为审判员的条件并不明确，所以地方人大常委会任免审判员的随意性很大。因为地方党政对人大的影响是有相当力度的，法院从上到下自然都要受地方权力的影响，都可能受到地方保护主义影响。
第三，审判的物质资源来自于地方政府助长审判权地方化。法院人员的工资、福利、兴建法庭都需要地方政府予以解决。地方政府的财政状况以及对法院的好恶态度决定着法院物质待遇的多寡。所以，法院必须和地方政府处好关系，否则很难从地方政府争取到资金财物，法院为了取悦地方党委政府，换取地方对法院司法资源的更大投入，必然要不遗余力地为地方利益服务，使得法院在审理涉及地方利益的案件时可能受到实权机构的压力，关系案、人情案难以克服，后果就是损害国家法制的统一与威信，也和建设法治国家的目标相冲突。
（二）审判权行使行政化。审判权的行使以独立公正为特征，法院的审判权行使体制应是按照司法工作方式运作的。但我国目前审判权行使运作体制却是行政化的。
一是法官人事管理行政化。法官的人事管理包括法官的录入、级别、升迁、奖惩、退休等。首先法官录用上，根据现行人事体制，成为法官要先通过国家统一组织的公务员考试，这很明显是将法官等同于公务员管理，法官的身份也是行政人员。其次，法官都有行政的级别，法官的工资与福利待遇都与行政级别挂钩，这种模式是完全行政化的。第三，法官可以在法院内的审判业务部门与非业务部门轮岗，这与行政机关工作人员的工作转换是没有区别的。第四，从法官的升迁管理来看，无论是行政级别，抑或是法官级别的提升，都由政治部门负责考核，然后上报到地方组织部门或上级法院政治部门，这与行政人员的升迁并无二样。此外，法官的退休制度与公务员也是相同的。整个法官人事管理体制完全行政化了。
二是法院内部审判权行使方式行政化。首先表现为院、庭长层层审批制。在司法实践中，院、庭长对自己并不参加的合议庭或独任审判庭审理的案件参与讨论和进行审批，可以决定或改变合议庭或独任审判员的意见。这样的审判权行使方式已脱离了独立审判的体制，转变成了一种行政化的行使方式。其次，审判委员会讨论案件也是行政化[5]。案件承办人在审判委员会上，向各委员书面汇报案件事实，提出拟处理意见。委员们听完汇报逐一发表意见，最后实行少数服从多数，决定案件的处理结果。从决定主体和决定程序看仍然是行政性的，审判权行使方式行政化直接导致审判权主体独立行使权力虚化。三是上下级法院关系行政化。下级法院对一些重大疑难案件，在没有进入二审程序前，就向上级法院汇报案情，进行口头或书面的、正式或非正式的请示，以求自己的裁判意见与上级法院意见一致，保证所谓的案件质量。虽然上级法院并无答复义务，但往往都会做出答复。这种模式的后果就是如果允许上级法院干涉下级法院对案件的具体审理，必将架空审级制度，使审级制度徒有虚名。
（三）法官职业大众化。法官职业需要较高的智力和特别的司法训练，具有明显的专业性。但目前这个职业却呈现出明显的大众化。
首先，法官职业准入标准不高。一是在学历上要求不高，仅要求是高等院校法律专业本科毕业或高等院校非法律专业本科具有法律知识的，而现在社会办学有普及本科趋势。其次，在院长、副院长的任职条件上，只是笼统地规定有本科学历和具有法律知识，这样地方党政可以因为对法院人事权的控制而硬性地将某些不符合法官法任职资格的人塞进法院。法官职业门槛低是无法保障实现法官职业精英化的。
其次，法官业务素质不高。我国现行的司法管理体制中，法官是国家公务员，将法官等同于公务员进行选拔和任命，注重其行政级别而忽视其专业性，阻碍了法律职业化进程。而且我国国情是法官来源复杂，素质参差不齐。所以法官来源的复杂化是不能保证法官的业务素质的。
再次，法官职业道德操守不高。虽然《法官法》和《法官职业道德准则》都对法官的司法礼仪、业外活动、廉洁公正等进行了要求，但事实上法官的形象并没有根本的改变，种种违反法官职业道德和法官法的行为并没杜绝。
第四，法官职业保障标准不高。我国目前体制下，法官的审判权因受行政领导、审委会、上级法院事实上的剥夺而减少；法官的职业地位受到地方党政领导和法院行政领导实际威胁而不稳定；法官的职业收入与法官的智慧劳动和尊崇地位不相符合。缺少充分职业保障显然不利于法官独立公正司法的。
二、法院体制改革的价值取向和基本原则
法院体制改革作为政治体制改革中司法体制改革的一个有机组成部分，与经济体制改革一样同样是前无古人的探索，也要有价值取向来保证改革的方向。党的十六大报告中提出：“社会主义司法体制必须保障全社会实现公平与正义”。这是我党的执政纲领，也是法院体制改革的方向。这既是实践“三个代表”重要思想的要求，也是建设社会主义法制社会的内在要求，更是发挥人民法院职能的要求。在法院体制改革中必须坚持此理念毫不动摇，具体应坚持如下原则：
（一）法院体制改革必须坚持党的领导。法院体制改革是政治体制改革的一部分。在党的十五大上，我党正式提出了依法治国的执政基本方针，并被随后写进我国宪法。依法治国不仅是我党和全国人民意志的反映，也是我党对党与司法关系的一种政治承诺，并且上升到宪法高度来规范党与司法的关系，无数的事实也已证明，法院的发展离不开党的领导，法院的改革更离不开党的领导。离开党的领导必将一事无成，党的领导是人民法院一切工作的可靠保障，法院体制改革必须服从服务于党和国家政治建设与政治体制改革的大局，必须有利于加强党对法院工作的领导。法院体制改革必须在党的领导下，增强法院司法活动的民主性与透明性，使法院的司法活动公正和效率，从而使法院更好的贯彻和体现党的宗旨。
（二）坚持宪法的基本原则。宪法作为国家根本大法，确立了法院体制的框架。即审判权法院独立行使、法院间是上级对下级的监督关系、人民法院对产生它的权力机关负责，必须遵守。进行法院体制改革，决不能突破这些法院体制的原则精神。如果为保障法院体制更加完善和科学，确实需要宪法规定的随之适应，那么也只有先进行宪法修正，才可以进行根据修正后的宪法进行改革。因为进行法院体制的改革就是为了更好地贯彻宪法原则，使宪法原则落到实处，只有在遵守宪法的基础上进行改革才能避免改革过程中的无序和失控局面的出现。
（三）坚持人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国根本的政治制度，是我国的政体，是实现人民当家作主的最好途径与方式。人民代表大会制度经过中国社会主义实践检验，是符合中国国情的，尽管其也有不完善之处，但其基本框架和原则不能改变。我国的国家权力属于全体人民，而全部的国家权力由人民代表机关即权力机关行使，人民代表机关产生法院，法院受其监督并对其负责，我国的司法独立并不是按照三权分立的模式建立起来的，而是在权力机关的监督之下的司法独立，司法机关在行使司法权时应置于权力机关的监督之下。所以我国的司法体制改革中的法院体制改革必须要坚持人民代表大会制度。
（四）坚持借鉴西方先进法治理念的原则。党的十六大报告中明确提出“要借鉴人类政治文明的有益成果。”我国社会主义法治建设正处于初级阶段，司法体制改革刚刚起步，不可避免的需要借鉴西方法制发达国家的实践。这不仅是西方发达国家法制实践的时间长和经验多，还因为作为一种社会统治实践，司法体制有着普遍性的原则和规则。实践证明国际间相互交流、移植、融合是非常必要的，法院体制建构应放到世界司法平台上考虑。要以拿来主义的态度对待外国法制的借鉴。
（五）坚持审判权独立行使原则。宪法规定了人民法院依法独立行使审判权。我国的法官法也规定了法官依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉。可见我国的审判独立包括两层含义，一是法院独立，二是法官独立。法官个人独立与法院独立是不可分割的两个方面，没有法院的独立，单个法官也无法独立履行其职责。法院的独立是法官独立的依托，法官的独立审判则是法院独立审判的具体体现。审判独立是司法公正的必要条件，有利于定纷止争，维护社会稳定；有利于节约诉讼资源，实现诉讼效益；因此改革中坚持审判权独立有着特殊意义。
三、法院体制改革的实施对策
（一）克服审判权地方化，构建地方法院新型人财物管理体系。形成司法权地方化的最主要原因就是地方法院的人财物都受地方控制。所以解决地方化的切入点，应该恢复宪法赋予法院应有的法律地位，即各级人民法院成为国家审判机关，而不是从属于各地政府的职能部门。并且必须通过一定的法律形式，将宪法关于人民法院独立审判，不受行政机关干涉的原则具体化、条文化[6]。具体是：
首先，地方法院设置的非地方化。在基本保留现存法院体制基础上，进行小幅调整。建立最高法院的巡回法庭，专门受理跨省之间的标的额大的民事经济案件，或者有权管辖涉及管辖有争议的案件。高级法院、中级法院也都逐级向下一级法院派出巡回法官，组成巡回法庭，负责审理跨地区的民商事一审案件，诉讼的地域管辖仍然按照各部类诉讼法的规定。对巡回法庭审理的案件不服的，可以依法提起上诉，由设立该巡回法庭的上级法院作为二审法院。这样设立的巡回法庭不仅有力地解决了地方保护主义的干扰问题，而且不必更改我国的四级两审制。此外为从形式上也摆脱法院地方化的痕迹，各地方法院的名称也要改。各法院要把名称中带有省、市、县等地域特征的字去掉。
法院经费问题是法院无法摆脱地方化影响的一大软肋，为摆脱地方干扰，首先就要建立司法机关经费中央财政统一供给制，通过立法对全国范围内的各地方法院的经费开支实行单独预算，各地法院所收诉讼费全额上缴中央财政。另外，要根据各地财政经济状况按其每年的国民生产总值一定比例向中央财政交纳司法经费，这些费用由中央财政集中，作为专项司法经费。每年各地法院将司法经费预算逐级上报上级法院，经最高院最后审核后报全国人大，由全国人大讨论通过后，交由中央财政执行，逐级下达专项拨款，用于法院司法经费。同时要对法院办公条件、物资装备法定化，使法官待遇等司法经费的组成部分标准化、统一化。
法院受地方控制的另一软肋就是法院人员由地方管理。首先在法院人员人事编制管理上，必须取消地方负责的制度，法院的人员编制由最高人民法院统一负责，中央编委对法院编制单独管理。最高院根据各法院审判案件的数量确定各法院的人员编制情况，地方党委政府无权确定法院编制的多寡，无权调动安排非领导职务的法官。其次，实行法官审判职称晋升法定化。法律可从多方面量化助理审判员晋升为审判员的条件，这样助理审判员在案件审理上就不怕受地方保护主义影响的不当影响了。再次，排除院长受地方制约因素。一是法院院长不能仅仅由地方党委提名，要实行上级法院和地方党委协商提名制，这样既能保证院长能够符合法官法的条件，也在一定程度形成了对地方势力的牵制。二是罢免院长理由法定化。对院长的罢免理由要比法官的严格，除了法官法规定的法官免职和辞退条件外，还可以规定一些具体条件。
（二）审判权行使司法化，构建法官独立审判新机制。
要取消审判权行政化，就是要按照审判权自身特点，实行独立、公开、公正的司法化的审判权运行方式。首先要审判权主体非行政化。取消司法机关和工作人员的行政级别，从形式上对审判权行政化釜底抽薪。法官必须要按照法官级别来设定其工资和福利待遇，取消按年限届满法官等级自动晋升的评定办法，完全摆脱行政级别的影响。设立独立的法官考评委员会，进行专门的业务培训、考试、考核，真正体现法官的学识、涵养、专业水平、职业地位和法律权威。其次要真正还权合议庭和独任审判员。第一要实行法官审判合一制。即审理权与判决权相统一，法官不仅有权审理，而且有权判决。赋予了法官独立审判的权力，法官就应独立对自己审判结果承担责任。第二要取消院庭长审批制。所有案件完全不必由院庭长审批，院庭长仅对其参与审判的案件有审判权，做到了真正还权审判组织，使之能够独立公正的做出裁判。第三要严格禁止下级法院对上请示汇报制。必须要在《人民法院组织法》中用禁止性条款规定所有案件在未审结前，下级法院任何审判组织不得以书面或口头形式向上级法院的审判组织或行政领导就案件事实和处理情况请示汇报。再次要完善审委会制度。就我国目前法官整体素质不高，不能在短期内有质的飞跃的前提下，审委会只能完善，不能废除。改革措施如下：1、严格限制审委会讨论案件范围。明确只对案件影响大，涉及社会面广，法律关系复杂的新类型案件、法律没有明确解释的案件进行讨论。把审委会的精力真正集中在疑难案件上。2、改组审委会组成。根据审判部类的不同，相应组建刑事、民事、行政、执行案件审判委员会专业委员会。各专业委员会委员资格通过考试、考核竞争的方式取得，报人大常委会任命。充分体现术业有专攻的特点，保证参与决策的都是审判精英，而不是把审判委员会委员当成一种行政待遇。3、对重大疑难案件参与庭审制。对于可能需要审判委员会讨论的案件，事先报知审委会，各相应的专业委员会委员可以参加合议庭，也可以通过现场旁听或利用现代传媒技术直观感受庭审，从而在每个委员内心建立起充分的确信，依法裁判。
（三）打造法官职业化，构建完善法官职业体系。改变法官大众化的良方就是法官职业化。但法官职业化不会自己建立形成，需要一系列的制度来推动。
第一要提高法官准入门槛。使进入者都具有法官特有的职业传统和职业气质，具有法官职业的神圣和尊荣，能够抵御外界不当干预，引导培养整个社会的法律意识和法治精神。第二要加强法官职业保障机制。1、完善法官的身份保障制度。虽然我国法官法对法官的免职和辞退条件明确规定了，但与法官职位稳定性要求仍有差距。应该在法官法中规定，未经法官本人同意，不得将法官调离法院；未经审判部门法官同意，不得将法官调离审判部门，但因案件质量不高不适合从事审判工作除外。2、完善法官的经济保障。法官收入高于公务员是世界大多数国家的通例。但考虑到我国法官人数较多，素质不是很高，暂时实行法官高薪制是不现实的。但可提高法官的工资收入，高于公务员，按照法官等级，级别越高，工资越高。
第三，以实行法官员额制为核心，形成激励竞争机制。各级法院要通过根据本辖区人口数案件数确定本院审判法官员额，然后通过考试考核的竞争方法选拔审判法官，建立法官员额制度的首要前提，就是对法院人员进行分序列管理，通过职业化分类和专业化管理，建立客观的评价机制，激励各类人员的工作积极性，提高工作效率与质量，从而达到各尽所能，各安其位。根据各序列的特点，确定各自的任职资格与条件，选任程序与范围，建立畅通的人员进出通道。
第四，完善法官职业道德惩戒机制。《法官职业道德基本准则》系统地规定了法官在日常的职务活动和业外活动应遵循的规范，但非常遗憾的是并没有规定违反职业道德相应的惩戒措施，以至于对违反职业道德、尚不违反法律和审判纪律的行为惩戒无据，因此必须制定相关的惩戒方式，约束法官违反职业道德的行为。
总之：法院体制改革是一项复杂的系统工程，必须得到相关制度和价值理念的支持和认可，还要考虑到改革后果承担者本身承受能力，由于中国的法院体制承载着太多的历史沉疴，法院体制改革不可能是一步到位的，只能采取渐进的改良的方法，所以改革所确立的法院体制可能不是最理想的制度或措施，而是理想化的制度设计与现实状况的妥协的结果，但它必须是有利于实现公平与正义的。
注释：
1、刘会生著：《人民法院管理体制改革的几点思考》，载《法学研究》2002年第3期。
2、马骏驹著：《当前我国司法制度存在的问题与改进对策》，载《法学评论》1998年第8期。
3、张德焱、周佑勇著：论当前我国实现司法正义的条件和途径，载《法学评论》1999年第一期。
4、叶青著：《依法治国与司法公正》，载《法学》2000年第二期。
5、张海玉、王良华著：《法官独立审判刍议》，载《法学评论》，2001年第一期。
6、刘安荣著：《法理学通论》，陕西人民出版社，1994年版。